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法规指国家机关制定的规范性文件。如我国国务院制定和颁布的行政法规,省、自治区、直辖市人大及其常委会制定和公布的地方性法规。省、自治区人民政府所在地的市,经国务院批准的较大的市的人大及其常委会,也可以制定地方性法规,报省、自治区的人大及其常委会批准后施行。法规也具有法律效力。

由于存在普遍性和局部性的问题,在法律的适用上,如果部门规章和地方法规有冲突,虽然从下位法服从上位法的原则出发,应当优先适用地方法规,但是司法实践中需要提请国务院裁定适用问题。部门规章之间的冲突也需要国务院裁定解决。

制定和变动地方性法规,是一般地方的首要的和主要的立法权,是一般地方的最主要的常规性立法权。这一权力的法定来源主要是宪法、地方组织法和立法法的直接确定。行使这一权力所产生的地方性法规,在法的体系中位于宪法、法律和行政法规之下,但它对贯彻实施宪法、法律和行政法规,有积极而行之有效的作用。同时,地方性法规也是一般地方解决本地具体问题的主要的法的形式。一般地方的立法主体,主要就是通过制定和变动地方性法规来实现对本地重大事项的法的调整。   

地方性法规立法权的归属,经历了一个发展过程。1979年7月,五届全国人大二次会议通过的地方组织法俨然规定:省级人大及其常委会享有地方性法规制定权。自此,揭开了中国地方立法改革、立法体制改革以至整个立法实践和立法理论改革的序幕。地方性法规和地方性法规立法权,成为中国立法理论和实践的非常重要的概念和事物。经过一段时间的发展,可以行使地方性法规立法权的地方进一步增多。根据现行宪法、地方组织法和立法法的规定,可以制定和变动地方性法规的国家机关是:省、自治区、直辖市、较大的市(省和自治区政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市)的人大及其常委会。   

制定和变动地方性法规作为一般地方的最主要的立法活动,宪法、地方组织法和立法法对它的进行,规定了明确的限制性条件和保障制度。其一,地方性法规要根据本行政区域的具体情况和实际需要制定,不得同宪法、法律和行政法规相抵触。省级以下的地方性法规还不得与省级地方性法规相抵触。其二,省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定地方性法规,要报全国人大常委会和国务院备案;较大的市(省、自治区政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市)的人大及其常委会制定地方性法规,要报省、自治区人大常委会批准,并由后者报全国人大常委会和国务院备案;报请批准的地方性法规如不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触,应当予以批准。其三,地方性法规可以就法定事项范围做出规定,不得就应当由法律或行政法规规定的事项做出规定。其四,全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的地方性法规,地方人大有权改变或撤销它的常委会制定的不适当的地方性法规。 

随着立法进程的加速,立法数量的增多,法规“打架”式的立法冲突已经成了立法过程中不可避免的问题。最近“强制婚检”就遭遇法规“打架”。据《中国青年报》7月26日报道,黑龙江强制婚检争议再现法律冲突,黑龙江卫生部门将新的《母婴保健条例》下发全省各地市县卫生行政部门。据悉,黑龙江省人大常委会修订了本省的《母婴保健条例》,保留了有关强制婚检的内容,但黑龙江省民政部门则认为:新修改的《黑龙江省母婴保健条例》与《婚姻登记条例》发生了冲突。   

显然,《黑龙江省母婴保健条例》作为地方性法规,将提交婚前医学检查证明作为办理结婚登记的必要条件是不合适的,属于越权立法。国务院颁布的《婚姻登记条例》的法律效力要高于黑龙江省人大常委会制定的地方性法规,所以黑龙江省的《母婴保健条例》不得违背国务院的行政法规。按照《立法法》规定,该省在对《黑龙江省母婴保健条例》进行修改时,发现《黑龙江省母婴保健条例》中关于强制婚检的规定与国务院制定的行政法规相悖时,该省人大常委会应当及时予以修改或废止。另外,《母婴保健法》规定要婚检,而且规定了婚检的具体项目和内容,而新的《婚姻登记条例》没有提及婚检的要求。按照法律的层次,《母婴保健法》是全国人大常委会正式颁布的法律,而《婚姻登记条例》不过是国务院的行政法规,其法律的层次、级别都低于《母婴保健法》。可以说,这次黑龙江强制婚检风波折射了尴尬的法律冲突局面。   


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